Trods ny støttepakke, USA's Ukraine-politik bliver mere forbeholden fremover

Den 24. april underskrev præsident Joe Biden en ny lov, der frigør 95 milliarder dollars til militærstøtte til blandt andet Ukraine, Israel og Taiwan. Særligt spørgsmålet om amerikansk støtte til Ukraine havde i månederne op til udviklet sig til et af de største stridspunkter i amerikansk politik, hvor Republikanske politikere gentagne gange blokerede processen. 

Sagaen om den aktuelle støttepakke startede helt tilbage i august 2023, hvor præsident Joe Biden anmodede om godt 40 milliarder dollars til Ukraine. Manglende handling fra Kongressen fik i oktober Biden til at holde en tale til nationen direkte fra det ovale kontor, hvor han opfordrede Kongressen til at vedtage en samlet støttepakke på 106 milliarder dollars til Ukraine, Israel og Taiwan. Rationalet bag den samlede pakke var, at Republikanske kongresmedlemmer, der var tilbageholdende med at støtte Ukraine, ville bakke op om en pakke, der også indeholdt støtte til Israel og Taiwan, der generelt nyder større opbakning blandt Republikanerne. 

I februar i år vedtog Senatet så et lovforslag om en støttepakke på 95 milliarder dollars til Ukraine, Israel og Taiwan med stemmer fra Demokrater samt 22 Republikanske Senatorer. For at et lovforslag kan blive til en lov, kræver det imidlertid, at den vedtages i begge Kongressens kamre. I månedsvis var det ikke muligt, da den Republikanske leder af Repræsentanternes Hus, Mike Johnson, nægtede at sende pakken til afstemning.

Det ændrede sig som bekendt, da Johnson for nyligt skiftede kurs og introducerede en støttepakke til Ukraine på godt 60 milliarder dollars. Modsat lovforslaget vedtaget i Senatet i februar valgte Johnson at dele militærstøtten op i fire pakker: Ukraine, Israel, Taiwan (Indo-Pacific) og en blandet gruppe af nationale sikkerhedsemner. En anden vigtig forskel i forhold til Senatets lovforslag var, at godt 10 milliarder dollars i Johnsons pakke bliver givet som lån, som præsidenten dog kan vælge at eftergive. Efter vedtagelse i Huset strøg Johnsons fire pakker problemfrit gennem Senatet, hvorefter Biden underskrev loven. En månedlang saga blev således afsluttet bemærkelsesværdigt hurtigt.

Forklaringen på denne pludselig forandring skal findes i en række faktorer, der øgede presset på Johnson. Ruslands fremgang på slagmarken har den seneste tid gjort det sværere for Johnson at afstå fra at handle. Johnson havde i perioden op til afstemningen modtaget sikkerhedsbriefinger om situationens alvor i Ukraine, der tilsyneladende var med til at få ham til at ændre sit syn på USA's interesser i konflikten. Nok så vigtigt gav Trump tilsyneladende sin opbakning til en ny støttepakke. Johnson var således på besøg hos Trump i Mar-a-Lago, hvor Trump udtrykte sin støtte til Johnson og bemærkede, at man arbejdede på at give Ukraine et lån. Senere skrev Trump på sit sociale medie Truth Social, at ”Ukraines overlevelse” er vigtigst for Europa, men ”det er også vigtigt for os”. Endelig øgede Irans angreb på Israel presset på Johnson for at skride til handling, så man også kunne tilføre Israel yderlige støtte.

Vedtagelsen af støttepakken kan dog ende med at få store personlige konsekvenser for Johnson. De konservative Republikanere Marjorie Taylor Greene fra Georgia, Thomas Massie fra Kentucky og Paul Gosar fra Arizona har sagt, at de ønsker, at Johnson træder tilbage på grund af Ukraine-støtten. Alle tre truer med at bruge en såkaldt ”motion to vacate” til at tvinge en afstemning om Johnsons job som Speaker. Netop denne procedure førte til, at Johnsons forgænger Kevin McCarthy mistede sit job. I så fald er det dog forventningen, at Demokraterne vil komme Johnson til undsætning og levere tilstrækkeligt med stemmer til at afværge forsøget, i hvert fald i første omgang. Men Johnson befinder sig nu i en usædvanlig og måske også politisk uholdbar situation, hvor hans politiske liv ligger i hænderne på Demokraterne.

Den politiske kamp om Ukraine forsvinder ikke

Nu hvor støttepakken er vedtaget, skal man dog ikke forvente, at den politiske kamp om USA's Ukraine-politik er overstået. Den aktuelle støttepakke bør kunne strækkes til at dække amerikansk militærhjælp til Ukraine frem til et stykke ind i 2025, men når pengene løber ud, er det langt fra givet, at USA vedtager en ny pakke. Faktisk er det ikke usandsynligt, at den aktuelle støttepakke kan vise sig at blive den sidste større pakke af sin slags fra USA i meget lang tid. Det er i hvert fald analysen blandt flere amerikanske eksperter på tværs af det politiske spektrum.

Udsigten til fortsat politisk kamp om fremtidig amerikansk støtte til Ukraine skyldes især to faktorer. 

For det første er den indenrigspolitiske appetit på amerikansk støtte til en langvarig krig begrænset. Selvom der er betydelig sympati for Ukraine i store dele af den amerikanske befolkning, er der samtidigt også anselig utilfredshed med, at USA bruger omfattende ressourcer på krigen. Mange amerikanere har svært ved at se, hvorfor USA skal involvere sig i konflikten og har en opfattelse af, at Europa i stedet bør gøre mere. Samtidigt er der udbredt utilfredshed med den manglende udsigt til en afslutning på krigen. Denne utilfredshed vil kun vokse i takt med, at krigen trækker ud og udsigten til en ukrainsk sejr svinder ind.

For det andet er der blandt den udenrigspolitiske elite et stærkt og udbredt tværpolitisk ønske om at rette strategisk fokus mod Kina. Det fremgår tydeligt af såvel Trump-administrationens som Biden-administrationens nationale sikkerhedsstrategier, at Kina udgør USA's største udenrigspolitiske udfordring. I begge politiske partier er der en opfattelse af, at USA fremadrettet bør prioritere Asien og mange anser det samtidigt som nødvendigt at neddrosle USA's engagement i Europa. Skulle der opstå en konflikt i Asien, mest sandsynligt omkring Taiwan, vil det uundgåeligt fjerne amerikansk opmærksomhed og ressourcer fra Ukraine. Men selv uden en decideret konflikt er presset for at svinge fra Europa mod Asien markant og tiltagende.

Det nye slagord: “As long as we can”

Udfaldet af præsidentvalget fremstilles ofte som altafgørende for USA's fortsatte støtte til Ukraine. Der er da heller ingen tvivl om, at Joe Biden og Donald Trump har vidt forskellige tilgange til krigen. Biden erklærede sidste år, at USA ville støtte Ukraine ”as long as it takes”. Trump har derimod bedyret, at han ikke vil støtte Ukraine, men derimod afslutte krigen på 24 timer. Udmeldingerne reflekterer to radikalt forskellige syn på USA's udenrigspolitik og de amerikanske interesser i udfaldet af krigen. Der er derfor heller ingen tvivl om, at der vil være store forskelle i USA's Ukraine-politik under Biden og Trump, og det er både tydeligt og forståeligt, at Ukraine foretrækker Biden.

Men modsat den konventionelle udlægning er der på den anden side af valget udsigt til en mere forbeholden amerikansk opbakning til Ukraine – uanset hvem der sidder i Det Hvide Hus. Såvel Biden som Trump vi en eventuel anden periode som præsident skulle forholde sig til de to grundlæggende faktorer beskrevet ovenfor: en begrænset indenrigspolitisk appetit på støtte til en langvarig krig i Ukraine og et tværpolitisk ønske om at rette strategisk fokus mod Kina. Derudover virker det usandsynligt, at den næste præsident kan råde over et flertal i begge Kongressens kamre, hvorfor præsidenten vil være afhængig af tværpolitisk samarbejde. På baggrund heraf er det sandsynligt, at de markante forskelle mellem Biden og Trump vil blive delvist udvisket i praksis.

En mere forbeholden amerikansk Ukraine-politik vil komme til udtryk på tre måder.

Uanset hvem der er præsident, vil vedkommende skulle arbejde med Kongressen, hvis de ønsker at sende yderligere støtte til Ukraine. Og det kan vise sig at blive vanskeligt. Biden vil muligvis få svært ved at få endnu en støttepakke gennem Kongressen, medmindre Demokraterne mod forventning vinder begge kamre. Vi har allerede set, at Biden i erkendelse af den aktuelle modstand i Kongressen har modereret den amerikanske opbakning til Ukraine fra ”as long as it takes” til ”as long as we can”. 

Hvis man skal tage Trumps udmeldinger for pålydende, ønsker han ikke at sende yderligere støtte til Ukraine. Om end man kan forestille sig scenarier, hvor Trump ændrer sin position, er det ikke oplagt, at USA vil støtte Ukraine yderligere med Trump som præsident. Lidt firkantet kan man sige, at Biden kan få svært ved at støtte, og at Trump næppe vil støtte. 

Denne slags forudsigelser er naturligvis omfattet af betydelig usikkerhed på grund af en lang række ubekendte variabler om både krigens gang og den politiske udvikling i USA, Rusland og Ukraine. Men efter at det lykkedes at vedtage en ny støttepakke, vil der fremover fortsat være tvivl om, hvor pålidelig USA's opbakning er, netop fordi det var så omstændig en proces med modstand fra halvdelen af det Republikanske Parti. Ukraine kan derfor ikke planlægge ud fra en forventning om langsigtet amerikansk støtte. Hvis Ukrainerne ikke allerede er overbevist om USA manglende strategiske toldmodighed efter det seneste halve års tovtrækkeri i Kongressen, kan de eventuelt spørge i Afghanistan.

Uanset hvem der er præsident, vil det amerikanske pres på Ukraine for at følge amerikanske anbefalinger vokse. Biden administrationen har hidtil været tilbageholdende med at presse Ukraine til at følge de amerikanske militære anbefalinger. Men i takt med, at krigen trækker ud og udsigten til en ukrainsk sejr bliver dårligere, virker det sandsynligt, at Biden vil føle sig nødsaget til at presse Ukraine til at afstå fra sine maksimale målsætninger om at genvinde hele sit territorium og i stedet indtage en mere defensiv tilgang til krigen, hvor Ukraine forsøger at forsvare den aktuelle front. 

Trump vil have langt færre reservationer omkring at lægge pres på Ukraine, og vil formentligt være villig til at gøre det i fuld offentlighed. Der er således forskelle mellem de to, men resultatet vil grundlæggende være det samme: Ukraine vil blive udsat for et større amerikansk pres for at følge Washingtons anbefalinger.

Uanset hvem der er præsident, vil der være en erkendelse af nødvendighed af på et tidspunkt at tale med Rusland. Trump vil se dette som et ubetinget gode i overensstemmelse med hans beundring af stærke ledere generelt og Putin specifikt, samt hans instinktive præference for at indgå aftaler. Ligesom når det kommer til at presse Ukraine, vil Trump ikke have problemer med at tale offentligt om nødvendigheden af dialog med Rusland. Han vil sandsynligvis forholdsvis hurtigt forsøge at presse både Rusland og Ukraine til forhandlinger.

Biden vil være langt mere tilbageholdende med at tale om nødvendigheden af at tale med Rusland, da det er i strid med hans hidtidige position under krigen, og det vil være enormt upopulært blandt Ukraines støtter i Vesten. Men ikke desto mindre ved Biden, at det bliver nødvendigt at etablere en dialog. Det er i den forbindelse værd at huske på Bidens oprindelige tilgang til Rusland før krigen brød ud. Her mødtes Biden med Putin i et forsøg på at opnå en fælles forståelse og lægge låg på konflikten i Øst-Ukraine, så USA i stedet kunne prioritere sine ressourcer andetsteds. Situationen har naturligvis ændret sig markant siden, men Biden har stadig et ønske om at prioritere Kina. Og han ved, at hvis det skal ske, må USA tale med Rusland. Samtidigt er der store spørgsmålstegn ved Ukraines evne til at fortsætte en langvarig krig især uden kontinuerlig amerikansk støtte. Biden vil derfor erkende behovet for på sigt at tale med Rusland. Igen er resultatet grundlæggende det samme: USA vil på et tidspunkt blive nødt til at tale med Rusland om en afslutning på krigen.

De markante forskelle mellem Biden og Trump til trods er det således sandsynligt, at USA's reelle Ukraine-politik på en række punkter vil være kendetegnet af en mere forbeholden tilgang, uanet udfaldet af præsidentvalget til november.

Det er også værd at notere sig, at hverken Biden eller Trump indtil nu har artikuleret en klar vision for, hvordan krigen skal ende. Biden har bevidst ikke villet definere, hvordan en sejr ser ud. Trumps udmeldinger har karakter af kampagneretorik og er blottet for substans og detaljer. Uanset hvem af de to der vinder præsidentvalget, er der dermed betydelig usikkerhed om, hvilken afslutning på krigen USA vil acceptere.

Dette er en revideret udgave af en artikel bragt på ræson.dk den 21. april 2024