Stormagtskonflikten mellem Kina og USA lægger ASEAN-samarbejdet i respirator. Kan EU vække det til live?

Indonesien var den 5. – 7. september vært for en række ASEAN-topmøder i Jakarta. ASEAN-topmøderne har de sidste 10 – 15 år udviklet sig til en tillidsskabende dialog, med deltagelse af bl.a. USA, Kina, Indien, Rusland, Japan, Sydkorea, Australien etc. Møderne fører sjældent til banebrydende nye initiativer, men særligt de mange møder mellem landene i marginen af topmødet skal ikke undervurderes, og er vigtige for at fastholde dialogen i en region i opbrud.

Sikkerhedsarkitekturen udvikler sig hastigt i Indo-Pacific i disse år, og Sydøstasien er blevet et epicenter for rivaliseringen mellem USA og Kina i Indo-Pacific. Det er her, stormagtsrivaliseringen udspiller sig mest intensivt, samtidig med at nye netværk af bi- og “minilaterale” partnerskaber tager form i Indo-Pacific.

Det gælder bl.a. genoplivningen af det sikkerhedspolitiske dialogforum mellem USA, Indien, Japan og Australien i 2017, det såkaldte Quad-samarbejde, og det militære og teknologiske partnerskab AUKUS mellem Australien, Storbritannien og USA, der blev etableret i 2021. Denne udvikling udfordrer ASEANs selvopfattelse som den centrale organisation i regionen og vil kræve, at den tænker nyt og kreativt.

De netop afsluttede topmøder førte ikke til nye større initiativer, og flere af ASEAN-medlemslandene blev bekræftet i deres frygt for, at ASEAN er ved at miste noget af sin højt besungne “centralitet,” som den uomgængelige partner i regionen.

Det mest bemærkelsesværdige var, at USA’s præsident Biden valgte ASEAN-topmøderne fra for efter G20-mødet at tage til Vietnam for at opgradere samarbejdet med Vietnam. USA var repræsenteret ved vicepræsident Kamala Harris og holder en høflig tone overfor ASEAN, men har mere fokus på at styrke samarbejdet med enkelte af medlemslandene – i særdeleshed Vietnam, Singapore og Indonesien.

Bidrag til politisk stabilitet og økonomisk udvikling i Sydøstasien

Da Indonesien, Singapore, Malaysia, Thailand og Filippinerne i 1967 dannede ASEAN, var Vietnam-krigen på sit højeste. Bag dannelsen var et fælles ønske om at imødegå spredning af kommunismen, og flere af landene havde forinden været i krig med hinanden. I løbet af 90’erne blev de autoritære etpartistater Vietnam, Laos, Cambodia og militærdiktaturet i Myanmar indlemmet i ASEAN. Dermed blev kimene lagt til de interne uenigheder, som ASEAN slås med i disse år.

Fokus for organisationen har været at genopbygge tillid mellem landene og undgå nye mellemstatslige konflikter, og landene har kun i begrænset omfang været bundet sammen af fælles politiske værdier. ASEAN er en mellemstatslig organisation, der baserer sig på, at alle væsentlige beslutninger træffes i konsensus. Medlemslandene har modsat sig at afgive nationale kompetencer til andre overnationale instanser, og organisationens grundprincipper om suverænitet, ikke-indblanding i andre landes interne forhold og fredelig løsning af konflikter er ikke blevet justeret siden dannelsen.

ASEAN har været en succes i den forstand, at den i 5 årtier har bidraget til afspænding i Sydøstasien ved at imødegå eller håndtere konflikter mellem medlemslandene, der repræsenterer meget forskellige politiske systemer.

Det er også lykkedes ASEAN at styrke en integration af landenes infrastruktur og skabe bedre vilkår for samhandel mellem landene. Etableringen af et egentligt fælles marked udvikler sig meget langsomt, men til gengæld har ASEAN-landene indgået frihandelsaftaler med alle de store asiatiske lande, og ASEAN var en af drivkræfterne bag udformningen af det, der potentielt kan blive verdens største handelsaftale, The Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), der trådte i kraft i 2022. Udover ASEAN-landene omfatter aftalen Australien, Japan, Sydkorea, New Zealand og Kina.

Relationer til USA og EU

På trods af disse landvindinger udfordres den centrale rolle, ASEAN ønsker at spille i Indo-Pacific i disse år af stormagtsrivaliseringen mellem Kina og USA. Samtidig er organisationen splittet af interne uenigheder, der truer organisationens sammenhængskraft. Det gælder bl.a. uenigheder om Ruslands invasion af Ukraine, udviklingen i Myanmar samt interne politiske konflikter i bl.a. Thailand og Malaysia.

USA har i mere end de sidste 40 år været den vigtigste sikkerhedsgarant i Sydøstasien og en garant for den regionale balance i regionen. Den rolle vil amerikanerne fastholde de kommende år, uanset Kinas fremvækst. Det vil i stigende grad ske i samarbejde med allierede som Japan og Sydkorea og AUKUS-partnerskabet.

Blandt ASEAN-landene hersker der imidlertid usikkerhed om det samlede amerikanske engagement i Sydøstasien efter 10 års usammenhængende og slingrende amerikansk kurs overfor regionen. Det startede under Præsident Obama, hvis “Pivot to Asia” strategi var rettet mod at styrke USA’s sikkerhedspolitiske tilstedeværelse i Asien og samtidig levere et troværdigt økonomisk alternativ til Kina. Obamas Asienpolitik kørte imidlertid fast i en stribe af konflikter, bl.a. Syrien, Iran, og bekæmpelsen af ISIS.

Den transpacifiske handelsaftale (TPP), der omfattede 12 lande omkring Stillehavet, minus Kina, skulle have været Obamas økonomiske svendestykke. Aftalen var forhandlet på plads før valget i 2016, men kort tid efter sin tiltræden skrottede Trump aftalen. Flere asiatiske partnere følte sig, efter årelange forhandlinger, svigtet af amerikanerne på målstregen. De følgende år skabte Trumps impulsive udenrigspolitik forvirring i en periode, hvor Kinas selvhævdelse voksede.

Det er lykkedes Biden at genvinde en del af den tabte tillid i regionen gennem en markant optrapning af besøg og diplomati. Biden-administrationens ønske om at genoplive fokus på Asien begrænses imidlertid af, at USA har sat sig selv uden for de store regionale handelsaftaler, CPTPP og RCEP.

Biden fremlagde i foråret 2022 sit alternativ til handelsaftalerne, Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF). IPEF har fået en lunken modtagelse i Sydøstasien og leverer ikke på ASEAN-landenes ønske om udvidet markedsadgang. Aftalen kompenserer ikke for USA’s manglende deltagelse i de regionale handelsaftaler, og indtil videre har USA heller ikke været i stand til at levere synlige alternativer til Kinas Belt and Road Initiativ (BRI).

ASEAN-landene påskønner USA som den sikkerhedspolitiske garant i regionen, men de ønsker også et mere konsekvent og langsigtet engagement fra USA’s side på det økonomiske område.

Organisationens medlemslande ser gerne, at EU engagerer sig mere i regionen. På det sikkerhedspolitiske område betragter ASEAN-landene EU og de enkelte europæiske medlemslande som en mulig tredjepart, der kan bidrage til at balancere stormagtsrivaliseringen og bidrage til øget stabilitet i regionen.

EU har indgået frihandelsaftaler med Singapore og Vietnam og arbejder på aftaler med bl.a. Indonesien. Herudover har EU gennem flere år, senest med Global Gateway, stillet ASEAN økonomiske investeringer i udsigt. Gennemførelsen af disse initiativer har imidlertid været meget langsommelig, og det er afgørende at investeringerne udmøntes i konkrete aktiviteter, så ASEAN-landene kan se, at der er alternativer til BRI.

Stormagtsrivaliseringen giver EU, herunder Danmark, gode muligheder for at styrke samarbejdet med ASEAN og de enkelte medlemslande, som gerne ser et EU, der kan udgøre et alternativ til Kina og USA. Ligesom de fleste vestlige lande har ASEAN-landene interesse i en regional arkitektur, der er baseret på fælles interesser som regelbaseret internationalt samarbejde, handel, investeringer, fri og åben sejlads og overflyvning, grøn omstilling, teknologi mv.

Det er vigtigt at EU griber de muligheder, der er for at få ASEAN i tale om disse emner og nedtoner retorikken om, at udviklingen i regionen er en kamp mellem demokratier og autokratier. Den er der ingen af ASEAN-landene, der byder ind på.

Den uomgængelige nabo

Kina ser Sydøstasien som sit nærområde, og i takt med at USA det sidste årti har mistet indflydelse i regionen, har Kina ført sig selvsikkert frem. Under XI Jinpings ti år ved magten har Kina bilateralt knyttet alle ASEAN-landene økonomisk tættere til sig.

Kinas Belt and Road-initiativ har bidraget til at åbne landegrænserne til nabolandene Myanmar og Laos og til at udbygge infrastrukturen i Cambodia. Jernbanenet, veje, olie- og gaslinjer samt økonomiske specialzoner forbinder nu flere af landene med Kina. Kina arbejder desuden ihærdigt på at få adgang til det Indiske Ocean gennem Myanmar og en kontroversiel udvidelse af havnefaciliteter i det sydlige Cambodia. Store kinesisk-støttede infrastrukturprojekter har også set dagens lys i Indonesien og Malaysia.

Det økonomiske samarbejde med Kina har bidraget til ASEAN-landenes økonomiske vækst, men samtidig er landene bekymrede over den økonomiske afhængighed af Kina og Beijings aggressive håndhævelse af territoriale krav i Det Sydkinesiske Hav. Kina har siden 1947 gjort krav på op mod 80 pct. af det Sydkinesiske Hav, og kravene rækker ind over flere af landenes maritime grænser og eksklusive økonomiske zoner (EEZ), der giver dem ret til at udforske og udnytte de marine ressourcer op til 370 km fra land. ASEAN og Kina har i mere end 20 år ikke kunne blive enige om en ”Code of Conduct” for håndteringen af udviklingen i Det Sydkinesiske Hav. I mellemtiden har Kina optrappet sin aggressive adfærd i Det Sydkinesiske Hav gennem udbygning af småøer med militære installationer.

ASEAN-landenes bilaterale håndtering af relationen til Kina er meget forskellig og afhænger af det enkelte lands historiske og politiske relationer, men de står alle overfor det samme dilemma: Hvordan de bedst kan fastholde deres økonomiske engagement med Kina uden at gå på kompromis med deres suverænitet.

Stormagtsrivaliseringen spiller i dag ind i dagligdagen i Sydøstasien og bidrager ikke til at løfte de Covid ramte økonomier hurtigt på fode igen. Grundlæggende ønsker de sydøstasiatiske lande, at USA fastholder sin position som sikkerhedspolitisk garant overfor Kinas selvhævdelse, at EU kan indtage en mere balancerende rolle, men at deres tætte økonomiske forbindelser til Kina samtidig kan fortsætte. Det er den balancegang ASEAN står overfor i de kommende år uden at have en klar strategi for hvordan den skal håndteres.

Interne splittelser og institutionel træghed

Stormagtsrivaliseringen mellem Kina og USA er i dag ASEANS største udfordring, men organisationen har det seneste årti oplevet splittelser mellem landene på væsentlige udenrigspolitiske spørgsmål.

Under et udenrigsministermøde i 2012 lykkedes det Cambodia at forhindre, at Filippinerne og Vietnams ønske om at nævne Kinas chikanerier i Det Sydkinesiske Hav i det afsluttende kommunike. Det skete efter åbent pres fra Kina og var første gang i organisationens historie, at der ikke blev udsendt en udtalelse efter et udenrigsministermøde. ASEAN har da også siden da været splittet i forhold til håndteringen af Kinas fremfærd i det Sydkinesiske Hav, og Kina har ved flere lejligheder formået at spille landene ud mod hinanden og forhindre konsensus.

Udviklingen i Myanmar siden militærkuppet i 2021 har også vist, hvordan principperne om ikke-indblanding, suverænitet og konsensus (the “ASEAN-way”) begrænser ASEAN’s muligheder for at håndtere interne konflikter i medlemslandene. På trods af at ASEAN indgik en aftale med Myanmars militærjunta for mere end to år siden, har ASEAN ikke været i stand til at presse militæret til forhandlingsbordet.

På det seneste har Ruslands invasion af Ukraine sat de sydøstasiatiske lande enighed på prøve. Medlemslandene har reageret forskelligt overfor invasionen, men de fleste lande har været afdæmpede og afventende. Det var ikke forventeligt, at ASEAN ukritisk ville bakke op om Vestens linje i Ukraine-konflikten, men selv efter ASEAN’s egne standarder, har organisationens fælles udmeldinger været vage og udtryk for laveste fællesnævner.

ASEAN må finde nye veje til at løse interne konflikter, hvis organisationen skal fastholde sin relevans. Udviklingen med militærkup i Myanmar og krigen i Ukraine har bragt meningsforskelle mellem de oprindelige medlemslande og de autoritære styrer frem i lyset. De autoritære styrer forholder sig passivt til udviklingen i Myanmar og har samtidig fastholdt en åben kontakt til Rusland efter invasionen i Ukraine. Uenighederne har svækket ASEAN’s omdømme i Vesten. Det førte også på det netop afsluttede topmøde til drøftelser blandt medlemslandene, med Indonesien og Singapore i spidsen, om at overveje en mere pragmatisk anvendelse af konsensusprincippet.

ASEAN befinder sig i et vadested

Sydøstasien er blevet et epicenter for rivaliseringen mellem USA og Kina i Indo-Pacific. Det skyldes den geografiske nærhed til Kina og udviklingen i Det Sydkinesiske Hav, der, sammen med Taiwan, er de områder i Indo-Pacific, hvor USA og dets allierede, mest sandsynligt, kan blive trukket ind i en konflikt med Kina.

Også økonomisk vil Sydøstasien forblive en ”hotspot” de kommende år. De fleste af medlemslandene er vækstøkonomier med en ung og i stigende grad købekraftig befolkning, og det forventes, at middelklassen i Sydøstasien fordobles inden 2030.

De enkelte lande har nydt godt af globaliseringen, og deres industrier er i dag dybt integreret i de globale forsyningskæder. Stormagtsrivaliseringen mellem USA og Kina, som truer med afkobling, er derfor ikke i ASEAN-landenes interesse, selv om enkelte lande, bl.a. Vietnam, kan høste kortsigtede gevinster ved overflytning af produktion fra Kina.

Udviklingen i regionen stiller nye krav til ASEAN’s handlekraft, og spørgsmålet er, hvor det efterlader den konservative og lidet risikovillige organisation. Selvom ASEAN er den eneste regionale organisation i Indo-Pacific området, peger udviklingen på, at ASEAN bliver valgt fra frem for de nye netværk af bi- og “minilaterale” partnerskaber, som Quad og AUKUS, der kan reagere hurtigere på geopolitiske skift.

Derudover har ASEAN svært ved at løse interne konflikter og savner en klar strategi for organisationens fremtidige rolle i den sikkerhedsarkitektur, der er under udvikling i Indo-Pacific. Netop fraværet af koordinerede udenrigs- og sikkerhedspolitiske tiltag gør det svært at forestille sig, at ASEAN kan spille en central rolle i opbygningen af den fremtidige sikkerhedsstruktur i Indo-Pacific.

Formår ASEAN ikke at forny sig, risikerer organisationen at blive reduceret til en økonomisk samarbejdspartner uden den politiske tyngde og relevans, der er nødvendig for at kunne bidrage til at definere den fremtidige udvikling i Indo-Pacific.