Vesten bør lære af Irakkrigen, når det kommer til bæredygtig støtte til Ukraine

Danmark præsenterer officielt sig selv som en aktiv bidragsyder til en mere fredelig og retfærdig verden. Men ser man på de sidste 20 år, har Danmark nærmest uafbrudt været i krig, herunder interventioner i Afghanistan, Irak og Libyen. Samtidig støtter Danmark sikkerhedssektorreform i en række samarbejdslande i det globale syd for at genetablere sikkerhed, når der er – eller har været – konflikt. Dette arbejde forkortes SSR (security sector reform), og refererer til støtte fra en ekstern aktør i form af træning, udstyr og rådgivning, der gives med henblik på at styrke effektiviteten af det modtagende lands politi, militær og retssystem. SSR handler både om at give sikkerhedsstyrker redskaber til at opretholde lov og orden, inklusiv viden og træning i at overholde gældende regler i udførelsen af deres arbejde, samt at sikre civil kontrol over sikkerhedsstyrkerne. Disse forskellige former for dansk militær bistand har det tilfælles, at det gives med henblik på at fastholde et billede af Danmark som en aktiv allieret. Det har også været tilfældet i forbindelse med krigen i Ukraine. Men hvad betyder den ændrede geopolitiske situation og de nye konflikter, der bliver accentueret i Ukraine for den danske støtte til sikkerhedssektorreform?

Krigen i Ukraine er et eksempel på, hvordan øget stormagtsrivalisering påvirker det internationale system. Rusland og Kina har cementeret sig som ledere af en alternativ blok, der forenes i at se sig selv som en modpol til en eksisterende men svindende vestligt domineret liberal verdensorden. Hvor det kan ses som en bevægelse mod en multipolær verdensorden, har krigen i Ukraine understøttet en oplevet genoplivning af spændinger mellem øst og vest, der bringer mindelser om Den Kolde Krig. Vestlige stater, anført af USA, har ydet afgørende militær støtte til Ukraine, samtidig med at NATO’s vigtighed som en forsvarsalliance er blevet opprioriteret. Det ses ved øgede udgifter til forsvar og en generel opprioritering af sikkerhed i NATO-landene, samtidig med at Finland og Sveriges optagelse i alliancen udvider dens geografiske magtposition. Rusland udgør en modpol til dette med støtte fra andre primært autoritære regimer. Imellem de to blokke står en lang række lande, der er kritiske overfor Ruslands angreb på Ukraines suverænitet, men som ser den entydige vestlige støtte til Ukraine som udtryk for vestlig dobbeltmoral, idet Vesten har interveneret i for eksempel Irak i 2003 uden FN-autorisation.

Udviklingen i Irak

Irak er et af de lande, der har haft størst indflydelse på, hvordan vestlig støtte til sikkerhedssektorreform har udviklet sig i de sidste tyve år. I forbindelse med den amerikansk-ledede invasion i 2003 blev den irakiske hær opløst i et forsøg på at opbygge en ny irakisk sikkerhedssektor efter vestligt forbillede. Men på trods af mere end et årtis støtte og mere end 25 billioner dollars i støtte ifølge amerikanske kilder, kollapsede den irakiske hær hurtigt, da Islamisk Stat tog kontrol med store dele af landet i 2014. Det blev set som udtryk for, at den vestlige støtte til sikkerhedssektorreform havde slået fejl. I stedet for at opbygge en funktionel og professionel hær, havde man opbygget et ”Fabergé-æg”-militær; dyrt og flot, men nemt at ødelægge. Det har Iraks vestlige samarbejdspartnere forsøgt at lære af i forbindelse med deres nuværende støtte til sikkerhedssektorreform i Irak.

Danmark deltog i den amerikansk-ledede militære intervention i Irak fra 2003, og er nu et af de vestlige lande, der støtter sikkerhedssektorreform i Irak. Det inkluderer dansk støtte til NATO’s operation i Irak, herunder en periode som leder af missionen. NATO Mission Irak (NMI), som missionen hedder, blev oprettet i 2018 efter en anmodning fra den irakiske regering. For at forstå den nuværende indsats i Irak må man forholde sig til den fejlslagne internationale statsopbygningsproces efter 2003. De erfaringer har ført til et fornyet fokus på at styrke planlægning, budgettering og ministeriernes kapacitet for at skabe en mere pålidelig partner. Det ændrer dog ikke ved, at det primære fokus for NATO’s Irak-mission er at imødegå truslen fra terrorisme, herunder særligt fra Islamisk Stat.

Samtidig skal NATO-missionen navigere i et land, hvor centralregeringen er svækket, mens militser, der agerer både formelt som en del af – og samtidig i opposition til – de formelle irakiske sikkerhedsstyrker, har fået mere magt. Den underliggende logik er, at støtte til sikkerhedssektorreform skaber stabilitet i Irak, i regionen og dermed også i Danmark. Men det er samtidig en intervention i et dynamisk og svært gennemskueligt sikkerhedsmiljø, hvor den militære assistance risikerer at styrke aktører, der primært agerer udenfor den irakiske stat, og hvoraf nogle af de stærkeste har tætte relationer til Iran. Det illustrerer vanskelighederne ved denne type af mission

Hvorfor sikkerhedssektorreform?

Den danske støtte til sikkerhedssektorreform i Irak er et godt eksempel på, hvordan Danmark har prioriteret indsatser, der har haft fokus på terrorbekæmpelse og stabilisering af såkaldte skrøbelige og konfliktramte stater. Dette er tilfældet, selvom forskningen ikke har påvist, at sikkerhedssektorreform er et stærkt forsvar mod terrorisme. Tværtimod har forskning vist, at militær støtte til fragmenterede regimer kan øge sikkerhedsrisikoen for den lokale civilbefolkning. Når man for eksempel har valgt at støtte autoritære regimer med henvisning til deres rolle i ”krigen mod terror”, kan det give bagslag. I Yemen blev USA’s militærstøtte givet til den daværende præsident Saleh i forbindelse med krigen mod terror efterfølgende brugt imod den internationalt anerkendte regering, da denne blev fjernet fra magten i september 2014 af en iransk støttet ikke-statslig aktør. Den slags eksempler på utilsigtede konsekvenser er der flere af.

Udfordringerne kan delvist forklares ved, at støtten til sikkerhedssektorreform de sidste tyve år primært har fokuseret på stater med intrastatslige konflikte eller borgerkrige, hvor staten udfordres af en ikke-statslig aktør. I den type indsatser er sikkerhedsstabilisering blevet set som et element i en bredere politisk indsats, der ikke bare skulle opbygge sikkerhedssektoren, men skabe fundamentet for en demokratisk, liberal stat. Således er militær assistance blevet givet for at påvirke en igangværende politisk proces i en retning, der stemmer overens med det givende lands strategiske interesser. I Danmarks tilfælde handler det ofte om terrorisme og migration. Selvom den type af relationer ofte beskrives som partnerskaber, er det partnerskaber med en klar rollefordeling; én partner kommer med materiale og immaterielle ressourcer, der modtages af den anden partner.

Udover Irak er naturligvis de to årtiers støtte til de afghanske sikkerhedsstyrker det bedste eksempel på, at sikkerhedssektorreform ikke har givet de ønskede resultater. En af de store udfordringer er, at den givende part har vanskeligt ved at monitorere den lokale partner, som kan bruge den internationale støtte til at eskalere konflikten eller til tiltag, der ikke er i den vestlige stats interesse. Det er aldrig uden risici at støtte sikkerhedssektorreform

Ukraine: Nye vinde i tilgangen til sikkerhedssektorreform?

Krigen i Ukraine er i modsætning til interventionerne i Mellemøsten en mere klassisk interstatslig krig, hvor én stat angriber en anden. Desuden er Ukraine – på trods af substantielle svagheder som høj korruption – en stat med en militærsektor, der udgør en umiddelbart mere genkendelig partner for vestlige stater end i tilfældet Irak. Det er blevet beskrevet, hvordan det ukrainske militær har gennemgået en professionalisering og reformering af institutioner arvet fra Sovjettiden. Og selvom der er udfordringer, fremstår det ukrainske militær, og ikke mindst den ukrainske ledelse, engageret og motiveret.

Den vestlige indsats har i det lys været hurtig og massiv, da Ukraine er opfattet som en troværdig partner. Danmark har ifølge Udenrigsministeriet indtil september 2023 givet ca. 13,6 mia. kr. i støtte fordelt med ca. 11,1 mia. kr. i militær støtte og ca. 2,5 mia. kr. i civil støtte – eksklusiv støtte via EU. Derudover er der afsat yderligere 21,9 mia. kr. til militær støtte i regi af Ukrainefonden, fordelt over 7,5 mia. kr. i 2023, 10,4 mia. kr. i 2024 og 1 mia. kr. årligt i 2025-2028. Den vestlige militære støtte til Ukraine har til formål at hjælpe Ukraine med at besejre Rusland uden risici for tjenestemænd eller -kvinder fra NATO-landene.

Selvom konventionel krigsførelse forsat spiller en afgørende rolle, viser krigen i Ukraine, hvordan teknologi er med til at ændre styrkeforholdene på slagmarken. Et eksempel på dette er den udvidede betydning af både civile og militære droner. Eftersom droner bliver stadig billigere, er de blevet tilgængelige for både stater og ikke-statslige aktører. Det betyder, at mindre stater uden et egentligt luftvåben kan opbygge kapabilitet i luften. Således har droner spillet en vital rolle i Ukraine, både offensivt og defensivt, hvor de er blevet brugt til at holde øje med fjenden og dirigere angreb, samt til at gennemføre direkte angreb. Og da droner er fjernstyrede, har de den ekstra fordel, at ejerskab eller intention kan benægtes. Droner er ikke blot en ny form for sikkerhedssektorhjælp, men nødvendiggør også en justering i den træning af ukrainske soldater som Danmark støtter, så ukrainske soldater trænes i hvordan droner indgår i både forsvar og angreb.

Staternes rolle

Som en interstatslig krig understreger Ukrainekrigen den forsatte betydning af stater i det internationale samfund. Men krigen har også på forskellig vis understreget, at vi er i en brydningstid, hvor FN-systemet er udfordret af stadig stærkere ønsker om reformer, der i højere grad afspejler nuværende globale magtforhold. Samtidig har krigen udstillet svaghederne ved FN-systemet, fordi Rusland med vetoretten har kunnet blokere for, at Sikkerhedsrådet har kunnet handle på krisen. Ukraines Faste Repræsentant ved FN, ambassadør Sergiy Kyslytsya er ikke i tvivl: FN har ikke kunnet levere.

Ikke desto mindre har Danmark placeret sig som en af de større militære donorer til Ukraine – senest understreget i august 2023, da Danmark sammen med Nederlandene blev det første land til at donere F-16-fly. Derfor har debatten i Danmark naturligt fokuseret mest på stat-til-stat støtte. Men der er et andet element, nemlig den uformelle militære støtte, der gives via civilsamfund, uformelle militære netværk og individer. Den støtte er mindre, men fleksibel. Aktører som Prytula Foundation eller ”Come back alive” har leveret store mængder crowdfunded støtte til det ukrainske militær, men også medicin og andet udstyr som body armor, kikkerter og tøj leveres via frivillige netværk. Samtidig har den form for støtte en langt bredere forankring i det givende land, hvor oplevelsen af at gøre en direkte forskel opleves motiverende.

Det skaber dog også en række udfordringer, når ikke-statslige aktører bliver involveret i krigsindsatsen, herunder juridiske gråzoner. Der kan for eksempel argumenteres for, at en civil i et NATO-medlemsland, der deler informationer, der kan bruges til at identificere og efterfølgende angribe en russisk position, bliver en del af en ”kill chain” – og dermed bliver et legitimt militært mål. Begrebet kill chain beskriver processen med at lokalisere og nedkæmpe ét eller flere fjendtlige mål. Processen begynder med identifikation og fortsætter med klargøring af våbensystem, affyring af samme og derefter bekræftelse eller afkræftelse af neutralisering. Her er den civiles juridiske rolle uklar. Denne type hjælp udgør forsat en mindre del af den totale assistance til krigen i Ukraine, men er voksende i betydning. Den kan bruges til at forstærke den statslige støtte og nå grupper, som stater ville have svært ved at nå. Men der er samtidig behov for at sikre, at private bidrag sker i samarbejde med statslig støtte, og at der udvikles en juridiske ramme, der kan rumme denne blanding af private initiativer og sikre at private aktører agerer inden for lovens rammer og i overensstemmelse med statslige interesser.

Interventioner i en brydningstid

I dækningen af krigen bliver der trukket paralleller til en række tidligere konflikter, og ikke mindst Den Kolde Krig, hvilket understøtter muligheden for at se sikkerhedssektorreform som en form for proxy-relation. Det illustrerer, at vi i Vesten står i en brydningstid, hvor vi skal finde ud af, hvordan vi fremover vil intervenere. Ikke mindst de fejlslagne interventioner i Irak og Afghanistan har mindsket Vestens appetit på store statsopbygningsinterventioner. Men samtidig er der forsat et ønske om at påvirke den politiske udvikling i resten af verden, ikke mindst for vores egen sikkerheds skyld. Konflikten i Ukraine illustrerer, at ny teknologi og staternes manglende monopol på involvering i nye sikkerhedssektorreformer skaber et behov for nytænkning.

Krigen i Ukraine understreger, at sikkerhedssektorreform er en vigtig del af redskabskassen for at sikre den vestlige verdens strategiske interesser. Men hvis sikkerhedssektorreform skal være effektiv, skal den tilpasses til nye konflikttyper. Det indebærer, at NATO træner med henblik på den kontekst, der møder deres partnere. I hybride krige kombineres konventionel krigsførelse med økonomisk pres, misinformation og cyberangreb. Både statslige og ikke-statslige aktører er involveret i alle aspekter af krig og fred, herunder støtte til sikkerhedssektorreform. Det øger behovet for koordination og styring med de forskellige aktører, der involverer sig med forskellige målsætninger og kapabiliteter.

Denne proces er da også i gang fx med etableringen af Security Assistance Group – Ukraine, der har til opgave at strømline den amerikanske tilgang til sikkerhedssektorreform. Gruppen vil have fokus på at koordinere støtten til træning af det ukrainske militær fra de forskellige partnere. Men der er brug for i endnu højere grad at simplificere og optimere samarbejde og tilgange mellem forskellige stater, organisationer og enheder. Ukrainerne har for eksempel påpeget udfordringer ved, at forskellige NATO-partnere træner, underviser og rådgiver ud fra forskellige tilgange. Der er forsat et stort behov for at justere træning, så den matcher den virkelighed, som møder ukrainske soldater på kampmarken. ■