Taktisk timeout? USA og Kina går dialogens vej – for nu
Tøbruddet mellem Kina og USA under Den Kolde Krig blev hjulpet på vej af pandadiplomatiet. Kort efter præsident Nixons historiske besøg til Folkerepublikken i 1972 forærede formand Mao amerikanerne to pandaer, som ankom til Washingtons nationale Zoo under stor mediebevågenhed. Symbolikken var derfor svær at overse, da pandaerne sidste år blev hentet hjem til Kina. Under den højspændte spionballonkrise syntes det amerikansk-kinesiske forhold i det hele taget at have nået et absolut lavpunkt siden koldkrigsæraen, idet enhver form for dialog, endsige samarbejde, var stillet i bero. Men i løbet af sommeren formåede Beijing og Washington med en diplomatisk kraftanstrengelse at få genoplivet det indbyrdes forhold og banet vejen for Xi Jinpings deltagelse i novembers APEC-topmøde i San Francisco, hvor han samtidig tog sig tid til at mødes med Joe Biden. Under sit besøg benyttede Xi lejligheden til at forsikre sine amerikanske værter om, at Kina ønsker at være USA’s partner og ven. For at understrege sin velvilje bebudede Kinas mest magtfuldkomne leder siden Mao en genoptagelse af pandadiplomatiet – og et par måneder senere kunne San Diego Zoo annoncere en aftale med kineserne om at låne to pandaer.
Det genoplivede pandadiplomati var dog langt fra det eneste vidnesbyrd om mildere luftstrømme mellem Beijing og Washington: Antallet af direkte flyvninger mellem USA og Kina er atter på vej op (omend stadig kun en tredjedel af niveauet før pandemien), og højtstående regeringsrepræsentanter mødes nu hyppigt for at drøfte emner af fælles interesse. Ikke mindst den amerikanske udenrigsminister Anthony Blinkens to besøg i Beijing (senest i april 2024) samt møderne i Wien, Malta og senest i Bangkok (i januar 2024) mellem Kinas udenrigs- og sikkerhedspolitiske chefstrateg Wang Yi og hans amerikanske kollega, den nationale sikkerhedsrådgiver, Jake Sullivan, har spillet en central rolle for stabiliseringen af de indbyrdes relationer. Hertil kommer kinesernes indvilligelse i at nedsætte en fentanyl-arbejdsgruppe, der skal håndtere Kinas omfattende eksport af medikamenter til brug af produktionen (ofte i Mexico) af opioder til de mange amerikanske stofmisbrugere. Endnu vigtigere er genetableringen af de direkte militære kommunikationskanaler, som blev lagt på is efter Nancy Pelosis kontroversielle Taiwan-besøg i august 2022. En videokonference i december mellem de to landes militære stabschefer blev i april efterfulgt af den første direkte telefonsamtale mellem den amerikanske forsvarsminister Loyd Austin og hans kinesiske modstykke Dong Jun i halvandet år.
Den første alvorlige test af det diplomatiske tøbrud fandt sted i forbindelse med januars præsidentvalg i Taiwan, hvor de fleste observatører havde forventet skarpe reaktioner og øget militær intimidering fra Kinas side, hvis det Demokratisk Progressive Parti (DPP) genvandt præsidentembeddet. Men til trods for at sejren netop gik til DPPs Lai Ching-te, som Beijing har stemplet som en farlig seperatist, var kinesernes reaktioner lavmælte og dvælede primært ved DPPs relative tilbagegang (og tabet af flertallet i parlamentet). At de diplomatiske kommunikationskanaler mellem Beijing og Washington nu atter fungerer, var utvivlsomt en medvirkende årsag til, at DPPs valgsejr ikke udløste en ny krisestund, selv om kinserne på forhånd havde talt om et valg mellem krig og fred.
Under overfladen fortsætter rivaliseringen
Hvor dybt stikker tøbruddet? Inden vi for alvor hengiver os til de fremspirende forårsfornemmelser, bør vi holde os for øje, at jordbunden stadig er bundfrossen på den internationale arena. Stormagtsrivaliseringen er blevet en rammesættende præmis for forholdet mellem Kina og USA – ikke blot fordi de ideologiske modsætninger er blevet gradvis skærpet siden Xi Jinping kom til magten, men især fordi Kina har udviklet sig til at være USA’s førsteudfordrer ud fra alle gængse magtparametre (jf. Forsby i RÆSON53). Da Jake Sullivan for nyligt fra podiet i Council on Foreign Relations (CFR) leverede et forkromet indblik i amerikansk Kina-politik, gentog han hovedbudskabet fra USA’s nationale sikkerhedsstrategi – nemlig at Kina har både intentionen og kapaciteten til at omforme den internationale orden. Og for blot et år siden vakte det international opsigt, da Xi Jinping i forbindelse med den årlige Folkekongres beskyldte USA for at inddæmme og undertrykke Kina. Det var første gang, at Kinas stærke mand så utilsløret rettede skytset direkte mod amerikanerne.
Under alle omstændigheder synes det diplomatiske tøbrud indtil videre ikke for alvor at kunne nå ned under den retoriske overflade. Biden-administrationen fastholder fortsat præsident Trumps straftoldsatser på samhandlen med Kina, ligesom man i tillæg til eksisterende screeningsmekanismer for uønskede kinesiske investeringer i USA i august sidste år indførte en række helt nye restriktioner for amerikanske investeringer i Kina – med særligt fokus på kritiske sektorer såsom mikroprocessorer, kvanteteknologi og kunstig intelligens. Hertil kommer Biden-administrationens løbende stramninger af det koldkrigslignende eksportkontrolregime for de allermest avancerede mikroprocessorer med henblik på at sænke tempoet i Kinas egen teknologiske udvikling, idet næsten al civil og militær højteknologi er baseret på disse mikroprocessorer.
2023 blev også året, hvor USA lancerede en regulær inddæmningsoffensiv i det, de kalder Indo-Pacific-regionen (centreret om både Stillehavet og Det Indiske Ocean) med adskillige nye geostrategiske samarbejdsaftaler: Med Filippinerne om udvidet baseadgang, med Australien om udviklingen af atomdrevne ubåde, med Sydkorea om udstationering af atomvåbenbevæbnede ubåde og strategiske bombefly, med Indien om overførsel af kritiske teknologier og med Vietnam om strategiske investeringer og forsyningskæder. Alle disse aftaler understøtter Washingtons geostrategiske koalitionsopbygning rettet mod Kina som led i en inddæmningsproces, der på sigt kan udvikle sig til mere fastlåste koldkrigslignende blokke.
Omvendt holder Kina sig heller ikke tilbage med at forsøge at opbygge sin egen koalition af venligtsindede lande især iblandt Det Globale Syd (i øvrigt et udtryk, kineserne i stigende grad også selv anvender). Ud over at appellere til og solidarisere sig med disse lande gennem lanceringen af hhv. Det Globale Udviklingsintitiativ, Sikkerhedsinitiativ og Civilisationsinitiativ byder den kinesiske regering sig stadig til med investeringer i infrastruktur, der er afledt af Silkevejsprojektet. Og i efteråret 2023 formåede Kina at gennemtrumfe en udvidelse af BRIKS-forummet for en bredere kreds af ikke-vestlige lande. Samtidig er kineserne i færd med at oprette deres eget eksportkontrolregime for at udstille vestlige sårbarheder inden for kritiske sektorer, hvor kineserne nyder en monopollignende position på verdensmarkedet. Første eksempel kom i august sidste år, da Beijing iværksatte restriktioner på eksporten af de metalliske grundstoffer gallium og germanium. De to stoffer bærer de latinske navne for Frankrig og Tyskland, og tiltaget blev da også tolket som en slet skjult advarsel til de to lande om deres afhængighed af Kina. Sidst på året fulgte eksportrestriktioner på grafit samt ikke mindst teknologier til udvindelse og forarbejdelse af sjældne jordarter og metaller, som alt sammen er nøglekomponenter for den grønne omstillingsproces. Beijing har med andre ord smidt fløjlshandskerne.
Behovet for en taktisk timeout
Hvorfor kom tøbruddet? Det er værd at spørge om, al den stund den strategiske rivalisering reelt fortsætter. Som udgangspunkt skal tilnærmelsen ses i lyset af tre fælles hovedincitamenter, og herudover har de to parter også hver deres egne bevæggrunde.
For det første handler det om at sænke temperaturen på et tidspunkt, hvor adskillige nær-kollisioner i Taiwanstrædet og Det Sydkinesiske Hav mellem kinesiske og amerikanske militærfartøjer har udpenslet risikoen for en alvorlig krise og måske endda væbnet konflikt mellem verdens to største militærmagter.
For det andet har begge parter en interesse i at nedtone det fremvoksende koldkrigsnarrativ, fordi det fremskynder en omsiggribende afkoblingsdagsorden, som ingen af parterne for alvor har opbygget den fornødne grad af strategisk autonomi til at kunne håndtere på den korte bane. Både i Beijing og i Washington arbejder man allerede på højtryk for at kortlægge og ikke mindst forebygge kritiske afhængigheder af modparten via massive investeringer i egne produktionsfaciliteter samt diversificering af sårbare forsyningskæder (dvs. de-risking-tiltag). Men at omlægge verdens to største og endnu sammenvævede økonomier tager naturligvis sin tid.
For det tredje findes der et sæt fælles udfordringer af transnational karakter – kontrol med masseødelæggelsesvåben, håndtering af den globale opvarmning, regulering af kunstig intelligens og stabilisering af makroøkonomiske systemer – som de to regeringer egentlig gerne vil samarbejde omkring, såfremt de kan opbygge den fornødne grad af gensidig tillid.
Foruden de fælles incitamenter fremmes tøbruddet også af særskilte interesser. For Kinas vedkommende blinker de økonomiske og demografiske advarselslamper efterhånden så kraftigt, at de kræver Beijings fulde opmærksomhed. Ét er fremkomsten af diverse negative udviklingstendenser såsom økonomisk afmatning, voksende gæld, faldende aktiemarkeder, nedsmeltet boligsektor og stigende ungdomsarbejdsløshed. Noget andet er de langsigtede demografiske udfordringer pga. de yngre generationers hastigt faldende fødselsrater, som endda forstærkes af en eklatant nettoudvandring i takt med de dårligere økonomiske udsigter samt chokket over de drakoniske nedlukningstiltag under Covid-19-pandemien. At få stabiliseret relationerne til USA og Vesten mere generelt er derfor så meget desto vigtigere for et kriseramt Kina, hvis relativt eksportafhængige økonomi stadig er afhængig af adgang til især vestlige markeder, investeringer, viden og teknologi.
Amerikanernes særskilte interesse i at mindske spændingerne med Kina skal ses i lyset af de alvorlige geopolitiske kriser, USA i forvejen er involveret i. Washington har nemlig brug for Beijings velvilje eller i hvert fald neutralitet for bedre at kunne håndtere kriserne. Det gælder først og fremmest Ruslands invasion af Ukraine, idet kineserne potentielt ville kunne ændre magtbalancen, hvis de støttede direkte op om russernes krigsindsats fx ved – ligesom Iran og Nordkorea – at sælge våben til russerne. I Mellemøsten synes kineserne indtil videre at holde sig nogenlunde på sidelinjen, også i forhold til den afledte konflikt i Det Røde Hav, hvor amerikanerne ellers har opfordret Beijing til at støtte den internationale koalition, der bekæmper Houthi-militsernes angreb på den internationale skibstrafik. Endelig ville de kinesiske magthavere med kort varsel kunne skrue op for blusset i Taiwan-strædet eller i Det Sydkinesiske Hav, hvilket ville kræve en øget amerikansk tilstedeværelse eller måske endda intervention på et tidspunkt, hvor USA allerede er hårdt spændt for og i øvrigt står over for et præsidentvalg.
En ny form for ’kompetitiv sameksistens’?
Spørgsmålet er så, om den nuværende højniveaudialog mellem Beijing og Washington er holdbar, hvis den strategiske bundlinje – altså stormagtsrivalisering som rammebetingelse – er uændret?
Ifølge Jake Sullivan (jf. CFR-talen) er amerikanerne ”bestemt ikke interesserede i at føre dialog blot for dialogens skyld”, og de ”har ingen planer om at genskabe de nu forældede [samarbejds-]strukturer og mekanismer”. Men Sullivan nævnte i samme åndedrag de fælles transnationale udfordringer og understregede, at ”konkurrence med Folkerepublikken ikke behøver at føre til konflikt, konfrontation eller en ny kold krig [...] Vi er nødt til at finde måder, hvorpå vi kan sameksistere”. Et lignende budskab leverede Biden, da han forud for sit møde i november med Xi Jinping i San Francisco pointerede, at han værdsatte den ”direkte og oprigtige dialog”, og at parterne har et fælles ansvar for ”at sikre at konkurrencen ikke udarter sig til konflikt”. Ved samme lejlighed gav også Xi sit bud på, hvordan parterne kan håndtere en sådan kompetitiv sameksistens: ”Det er et faktum, at Kina og USA er forskellige i forhold til deres respektive historie, kultur, sociale systemer og udviklingsbane. Men så længe de sørger for at respektere hinanden, sameksistere fredeligt og forfølge samarbejdsmuligheder, vil de være fuldt ud i stand til at løfte sig over forskellighederne og finde sig til rette med hinanden som stormagter”.
Uagtet at begge parter således synes indstillede på at finde en måde at leve fredeligt side om side, er der næppe udsigt til stabilitet i det amerikansk-kinesiske forhold. Det er ikke så meget, fordi opfattelsen af Kina som en strategisk rival synes at være det eneste tværpolitiske samlingspunkt for Republikanerne og Demokraterne i den amerikanske Kongres. Eller fordi Wang Yi på sidelinjen af den årlige Folkekongres i marts over for verdenspressen gik skarpt i rette med amerikanernes ”besættelse af at undertrykke Kina”. Det er snarere, fordi sikkerhedspolitiske hensyn og en stræben efter strategisk autonomi driver afkoblingsprocessen fremad på begge sider af Stillehavet. Den senere tids amerikanske debat om datasikkerhed for forbrugerne illustrerer netop afkoblingsdagsordenens ekspansive karakter. Når alting efterhånden skal kunne kobles på internettet og sende data tilbage til virksomhedernes datacentre, bliver stadig flere kinesiske produkter genstand for sikkerhedsmæssige bekymringer, hvad enten det drejer sig om mobilnetværk, computere, droner, overvågningskameraer, lastekraner, elbiler eller sociale medieapplikationer som TikTok.
Og alt imens venter vi blot på, at en utilsigtet hændelse (såsom en egentlig kollision mellem et kinesisk og amerikansk militærfartøj) eller dumdristig operation (i stil med spionballonen over det amerikanske kontinent) atter bringer sindene i kog i Beijing og Washington. For i fraværet af gensidig tillid er det i sidste ende begrænset, hvor langt parterne kan nå af dialogens vej. Når vi engang kigger tilbage på det 21. århundredes amerikansk-kinesiske kappestrid, vil det nuværende tøbrud derfor nok mest af alt fremstå som en taktisk timeout.
DIIS Eksperter
