Splittet hjemme og udfordret ude: Hvilken rolle vil USA spille i verden?

USA gennemlever i disse år en alvorlig krise, der underminerer sammenhængskraften i det amerikanske samfund. Samtidigt ser vi en magtspredning på den globale scene, der medfører en relativ tilbagegang i USA's magtposition. Den indenrigspolitiske krise og de skiftende internationale magtforhold har medført et sammenbrud af en langvarig tværpolitisk konsensus om USA's udenrigspolitik. I årtier stod skiftende amerikanske præsidenter således fast på, at USA's skulle lede den såkaldte regelbaserede internationale orden, men nu er denne konsensus afløst af en intens debat om USA's rolle i verden.

Et splittet samfund

Stormen på Kongressen den 6. januar 2021 sendte chokbølger verden over. USA, landet der for mange fremstod som en bastion for det liberale demokrati, blev udstillet som et politisk system i alvorlig krise. Det var på mange måder en brat opvågning. Men selvom selve angrebet var dramatisk og overraskende havde advarselslamperne desværre blinket længe. Gennem sine fire år i det Hvide Hus testede Donald Trump det demokratiske system og underminerede flere demokratiske normer. I processen forværrende han en allerede eksisterende krise. Men det er vigtigt at forstå, at Trump blot var et symptom på denne krise. En krise der er et resultat af en række komplekse, strukturelle udviklinger, der har været længe under vejs og stadig gør sig gældende i dag.

Det seneste årti er USA styrtdykket på de ranglister, der måler demokratiets tilstand i lande verden over. Organisationen Freedom House gav for eksempel USA en score på 94 ud af 100 point i 2010, hvilket placerede landet på niveau med Frankrig og ganske få point efter Danmark. Ved den seneste måling i 2022 fik USA blot 83 ud af 100 point og ligger nu på niveau med Panama og Rumænien. The Economist Intelligence Unit’s Democracy Index degraderede i 2016 USA til et “fejlbehæftet demokrati” (flawed democracy). En status der desværre blev opretholdt i 2021, hvor USA fik den laveste score siden indekset blev oprettet i 2006. Et hav af rapporter og undersøgelser bekræfter billedet fra disse to eksempler: USA er i en alvorlig demokratisk krise. Det betyder ikke, at USA er på vej til at blive et diktatur i morgen, dertil er landets demokratiske institutioner og traditioner trods alt for stærke. Men meget tyder på, at USA går ind i en periode med større politisk ustabilitet, hvor demokratiet vil blive udfordret yderligere.

Graver man ned i årsagerne til den demokratiske krise, fremhæver diverse rapporter og forskningsstudier især fænomener som tiltagende politisk polarisering, voksende økonomisk ulighed, korruption, politisk manipulation af valgdistriktsgrænser gennem gerrymandering og et handlingslammet politisk system, der har vanskeligt ved at vedtage lovgivning og ofte ikke kan blive enige om det føderale budget. Flere af disse fænomener finder sted i varierende grad i de fleste vestlige demokratier, men USA synes dog særligt hårdt ramt, og den kumulative effekt er ikke til at tage fejl af. Det amerikanske demokrati, som mange antog var så etableret, at det ikke for alvor kunne rystes, plages af en række strukturelle problemer, som det bliver ordordentligt vanskeligt at løse.

Samtidigt gennemgår det amerikanske samfund i disse år nogle store sociale og kulturelle forandringer, som giver anledning til spændinger. Den demografiske udvikling gør, at USA snart går fra at være et land med en hvid majoritet til at blive et majority-minority country, hvor ikke-hvide amerikanere til sammen udgør et flertal af befolkningen. En udvikling som nogle hvide amerikanere er meget utrygge ved. Værdimæssigt forskanser amerikanerne sig i stigende grad i to lejre i en kulturkamp, hvor de to sider har radikalt forskellige syn på køn, race, våben, abort, historie med mere. Denne kulturkamp forstærkes gennem et yderst polariseret medielandskab, der medvirker til at amerikanerne oplever forskellige versioner af virkeligheden.

Spørger man amerikanerne selv, er de da heller ikke i tvivl om, at landet er i krise. Gentagne meningsmålinger tegner et dystert billede af en befolkning, der oplever at systemet ikke virker, og at landet er på vej i den forkerte retning. 64 pct. af amerikanerne mener, at USA er i en demokratisk krise (NPR, 2022). Hele 68 pct. tror, at deres børn bliver økonomisk dårligere stillet end dem selv (PEW, 2021). 50 pct. tror, at der vil udbryde en form for borgerkrig indenfor de nærmeste år (UC Davis, 2022). Endelig målte Gallup i 2022 den laveste tillid til de centrale amerikanske samfundsinstitutioner, siden de begyndte denne type målinger i 1973. Desværre er amerikanerne langt fra enige om årsagerne til krisen eller hvilke løsninger, der skal til for at komme ud af den.

Anlægger man en mere filosofisk vinkel, kan man tale om, at USA har mistet sin sammenhængskraft fordi den fælles fortælling er gået tabt. Det siges ofte, at USA både er en nation og en ide. Det vil sige både en nationalstat i klassisk forstand og en ide med universel appel. Kernen i den amerikanske ide er det liberale demokrati med respekt for individuelle rettigheder, som nedskrevet i Uafhængighedserklæringen og Forfatningen. I den dominerende amerikanske selvforståelse er amerikansk historie en fortælling om, hvordan skiftende generationer har forsøgt at leve op til denne ide ved at forbedre og udvide det amerikanske demokrati. Som en del af fortællingen kan individer forfølge deres lykke og gennem hårdt arbejde skabe et bedre liv for sig selv og deres børn – det vi kender som den amerikanske drøm. Denne fortælling har i mange år været med til at holde et meget diverst land sammen på tværs af race, religion, geografi, osv. Selvfølgelig har fortællingen altid været et glansbillede. Virkeligheden har været mere kompliceret og der har med rette altid været kritikere. Men det til trods formåede fortællingen i årtier at holde sammen på det amerikanske samfunds midte. Det er ikke længere tilfældet.

Men det er ikke kun amerikanernes selvopfattelse, der udfordres af splittelsen. Mennesker verden over ser også med og revurderer deres syn på USA, og det har stor betydning for USA's magtposition. USA's militær bliver naturligvis ikke sat ud af kraft blot fordi, der er uro på hjemmefronten. Eller sagt på en anden måde, USA's hårde magt er intakt. Men USA's bløde magt har lidt en knæk de seneste år. Såkaldt soft power omfatter evnen til at forme andre landes handlinger gennem appel og tiltrækning, fremfor tvang og trusler. Et vigtigt element i USA's magtposition har længe været, at mange mennesker verden over har været tiltrukket af amerikansk kultur. USA har også været et politisk og økonomisk forbillede, som mange lande har ønsket at efterligne. Men den nuværende krise underminerer det amerikanske forbillede og svækker dermed USA's bløde magt.

USA's magtposition under pres

Den interne splittelse finder sted i tid, hvor også USA's internationale magtposition er under pres. International politik er for tiden kendetegnet af en magtspredning, der har fået forskere og kommentatorer til at tale om, at vi er på vej mod en ny verdensorden. Ifølge den gængse opfattelse bevæger vi os fra et unipolært internationalt system domineret af USA, til et system, hvor magten i stedet er spredt mellem flere magtcentre. Det skyldes ikke mindst Kinas opstigning som en økonomisk, teknologisk og militær rival til USA samt en relativ magtforskydning fra Vesten til det globale syd, men det er også et resultat af USA's hjemlige krise. Som en konsekvens oplever USA en relativ tilbagegang i sin magtposition fordi andre lande får relativt større indflydelse.

Samtidigt er den regelbaserede internationale orden, som USA har været den primære bannerfører for siden 1945 under tiltagende pres. FN og andre internationale organisationer er svækkede. Det skyldes ikke mindst Kina og Ruslands forsøg på at underminere ordenen og skabe et internationalt system, der i højere grad tilgodeser deres nationale interesser og værdier. Ruslands invasion af Ukraine i februar 2022 er et tydeligt eksempel herpå. Men USA har også bidraget til at svække ordenen ved i mange år at nedprioritere internationalt samarbejde og opsige internationale aftaler samt agere i strid med FN-pagten ved invasionen af Irak i 2003. Bundlinjen er, at den orden USA har siddet på toppen af begynder at krakelere og en ny verdensorden trænger sig på.

Man skal ikke tage fejl af, at USA fortsat er verdens stærkeste magt, men magtspredningen og særligt Kinas opkomst vil i de kommende år udfordre denne position. I erkendelse heraf er USA begyndt at justere sin udenrigspolitik. Det strategiske hovedfokus er flyttet fra Europa til Asien, hvor man forsøger at inddæmme Kinas voksende indflydelse. Samtidigt har USA neddroslet sit engagement i Mellemøsten, tydeligst illustreret ved tilbagetrækningen fra Afghanistan i 2021. Selvom Ruslands invasion af Ukraine har tvunget USA til at prioritere Europa her og nu, ændrer det ikke på, at det amerikanske fokus på den lange bane er på Asien, i takt med at det globale økonomiske centrum rykker mod øst. Nye magtforhold afkræver en ny orden. Den nuværende udvikling tyder på, at det vil blive en orden domineret af stormagtsrivalisering, der vil udfordre USA's magtposition.

Sammenbrud af udenrigspolitisk konsensus

Den interne splittelse og det eksterne pres på USA's magtposition har medført et opbrud i den tværpolitiske konsensus, der har domineret amerikansk udenrigspolitik i årtier. Siden etableringen af den regelbaserede internationale orden i 1945, har der været en generel konsensus hen over midten i amerikansk politik, om at USA bør tage lederskab for en verdensorden baseret på demokrati, frihandel og internationale organisationer. En konsensus der var tæt knyttet til fortællingen om amerikansk historie som en kamp for at forbedre og udvide det amerikanske demokrati beskrevet ovenfor. Ligesom denne fortælling altid har haft sine kritikere, har der løbende været kritik af den udenrigspolitiske konsensus, og der har altid været plads til betydelige nuanceforskelle indenfor den overordnede ramme. Især Vietnam-krigen medførte splittelse og en dyb krise over USA's rolle i verden, der gav anledning til nytænkning af USA's udenrigspolitik. Men i 1980’ere genetableredes alligevel en konsensus om amerikansk lederskab på den internationale scene, der har gjort sig gældende frem til Trump.

Med sin America First agenda præsenterede Trump en anden vision for amerikansk udenrigspolitik, der brød med centrale aspekter af den hidtil dominerende konsensus. Trump nedprioriterede demokrati og menneskerettigheder til fordel for tilnærmelser til autokrater. Han underminerede frihandel med handelskrige og protektionisme. Han tog afstand fra internationale organisationer og multilateralt samarbejde til fordel for bilaterale relationer. Og helt fundamentalt stillede Trump spørgsmålstegn ved USA's lederskab af den regelbaserede internationale orden. Selvom Trumps vision har dybe rødder i amerikansk historie, så har den aldrig tidligere indtaget en så fremtrædende rolle i amerikansk udenrigspolitik.

Nok så vigtigt afspejler Trumps America First agenda en voksende utilfredshed med USA's udenrigspolitik i den amerikanske befolkning. Amerikanerne stiller i stigende grad spørgsmålstegn ved den måde, hvorpå USA har ledet den regelbaserede internationale orden i de seneste årtier. Målinger viser især stor utilfredshed med tab af arbejdspladser på grund af globalisering og modstand mod langstrakte krige som i Irak og Afghanistan. Mange amerikanere ønsker, at USA skal spille en mere tilbagetrukken rolle internationalt og i stedet bruge flere ressourcer på at løse landets egne udfordringer.

Hvilken rolle vil USA spille i verden?

Sammenbruddet af den udenrigspolitiske konsensus har affødt en intens debat om USA's rolle i verden. Politikere, akademikere og meningsdannere diskuterer på livet løs, hvordan USA skal tilpasse sin udenrigspolitik til en verden med magtspredning og intern splittelse. Lidt forsimplet kan man opstille to grundpositioner i debatten. De er naturligvis ikke faste kasser og indeholder begge mange nuanceforskelle. Men de deler grundlæggende opfattelser omkring USA's rolle i verden.

Den ene position kan kaldes traditionalister eller liberale internationalister. De repræsenterer nogenlunde den hidtidige grundstamme i den udenrigspolitiskes konsensus, der nu er i opbrud. Ifølge dem bør USA fortsat påtage sig lederskabet af den regelbaserede internationale orden og søge at opretholde sin globale magtposition. Til det formål ønsker de at tilpasse den gamle konsensus til en ny virkelighed med stormagtsrivalisering mellem USA og Kina. De er dog internt uenige i hvor langt USA bør gå i forhold til at prioritere Kina ved at rette fokus mod Asien versus fortsat at forsøge at fastholde amerikansk lederskab i andre regioner såsom Europa og Mellemøsten. Traditionalisternes position dominerer et bredt spektrum i amerikansk politik omkring den politiske midte og omfatter såvel moderate Demokrater som Republikanere. Grundlæggende er det også her vi skal finde Joe Biden, om end hans udenrigspolitik også indeholde elementer, der hører hjemme i den anden lejr.

I opposition til traditionalisterne står en løs koalition af progressive, realister og libertarianere samlet omkring en position, der kaldes restraint (tilbageholdenhed). De udgør en broget forsamling med en bred vifte af verdensanskuelser og ideologier. Men de deler den grundlæggende opfattelse, at USA bør opgive at fastholde sin globale dominans gennem militær magt og i stedet føre en mere tilbageholdende udenrigspolitik og fokusere på at løse hjemlige problemer. Som konsekvens heraf må USA acceptere, at andre stormagter udøver en større indflydelse på den internationale scene. Modstandere kritiserer ofte restrainere for at være isolationister. De fleste af dem advokerer dog ikke for en total tilbagetrækning fra verden, men blot en mindre militariseret internationalisme. Politisk spænder restraint-koalitionen fra venstrefløjen i det Demokratiske Parti til libertarianere og Trumpister i det Republikanske Parti. Republikanske restrainere opfatter normalt Trump som en af deres, og han var da også mere tilbageholdende end de fleste andre amerikanske præsidenter i nyere tid, men han var ikke konsekvent i sin opbakning til positionen.

En intensiv debat om USA's rolle i verden er ikke i sig selv et problem. Tværtimod kan man anføre, at en sådan debat er et sundhedstegn i et demokrati. Men når debatten opstår på baggrunden af en indenrigspolitisk krise og et udenrigspolitisk magttab, bør det give anledning til bekymring. Hvis der opstår for store udsving fra en præsident til en anden, kan det gøre USA's udenrigspolitik mere uforudsigelige og mindre effektiv. Det kan skade USA's relationer til dets allierede, som potentielt vil afsøge andre alliancer, hvis de ikke længere føler de kan stole på USA. Det kan også gøre det vanskeligt for USA at indgå aftaler med andre lande, hvis det er sandsynligt, at USA løber fra sine aftaler efter næste præsidentvalg, som det for eksempel var tilfældet med atomaftalen med Iran efter Trump kom til magten. Denne uforudsigelighed skader USA's troværdighed og underminerer dermed landets udenrigspolitik.

USA savner i øjeblikket en samlende fortælling, om hvad USA er og hvilken rolle landet vil spille i verden. Så længe det er uafklaret, vil det underminere USA's magtposition.